АССОЦИАЦИЯ СИБИРСКИХ И ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫХ ГОРОДОВ

ул. Вокзальная магистраль, 16, Новосибирск, 630099
Тел. (383) 223-85-00, 218-10-05, факс 227-11-08	E-mail: admin@asdg.ru
Http://www.asdg.ru	

Бабун Р.В., вице-президент АСДГ
К докладу на заседании Совета АСДГ 20.04.2017 г. и отчету Исполнительной дирекции АСДГ XXXIIII Общему собранию АСДГ

В настоящее время местное самоуправление в России переживает один из самых трудных этапов в своем развитии. Сложнейшие проблемы Российского государства в экономике, финансах, социальной сфере, внешней политике, других областях жизни общества неизбежно отодвигают проблемы местного самоуправления на задний план.
В результате реформ, осуществленных в соответствии с федеральными законами № 136-ФЗ от 27.06. 2014 г. и № 8-ФЗ от 03.02.2015 г., местная власть в России была существенно ослаблена. Она стала менее зависимой от воли своих избирателей и более зависимой от государственных органов, а ее финансовое обеспечение (с учетом инфляционного фактора) заметно ухудшилось. 
Муниципальные районы и городские округа фактически превратились в нижний уровень государственной власти, слегка прикрываемый самоуправленческой терминологией. Органы государственной власти субъектов Федерации имеют право изымать у органов местного самоуправления ключевые муниципальные полномочия и решающим образом влиять на выбор способа замещения должности главы муниципального образования и подбор кандидатур глав. Среди этих способов все более широкое распространение получает узаконенный Федеральным законом № 8-ФЗ способ выбора кандидатуры на должность главы муниципального образования, исполняющего обязанности главы местной администрации, из числа кандидатов, отобранных конкурсной комиссией. 50% членов этой комиссии определяется высшим должностным лицом субъекта Федерации и 50% отбирается из числа муниципальных депутатов. Это практически гарантирует избрание представительным органом муниципального образования кандидатуры, предложенной губернатором. А жители муниципального образования оказываются полностью отстраненными от участия в этом процессе. В городах с внутригородскими муниципальными образованиями жители вообще избирают только районных депутатов. Невозможно объяснить, почему гражданам России доверено прямое избрание президента страны, избрание высшего должностного лица субъекта Федерации, но не может быть доверено избрание главы своего муниципального образования. Такая система способствует подбору кадров по принципу не профессионализма, а личной преданности. «Избранный» подобным способом глава будет четко понимать, от кого (губернатор) он зависит, и от кого (население) не зависит., хотя согласно ч. 1 ст. 31 Конституции России структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Местное самоуправление все более утрачивает свою компетентностную, финансовую и административную автономию, свои ресурсы самоорганизации и все более встраивается в вертикаль государственной власти. У муниципального сообщества отсутствует ясность в понимании государственной политики в данной сфере. 
Реформа 2014-15 годов вызвала резко негативную реакцию в основной части муниципального и экспертного сообщества. В прессе отмечались многочисленные нарушения норм Конституции России, игнорирование указаний Президента и решений Конституционного суда РФ, допущенные при принятии упомянутых федеральных законов и их практической реализации в ряде субъектов РФ. Отмечается, что отмена прямых выборов муниципальных органов выхолащивает демократическую сущность местного самоуправления как территориальной самоорганизации населения для решения вопросов местной жизни. Нормы Конституции формально продолжают действовать, но фактически теряют силу, поскольку на практике применяются нормы текущего законодательства. Выявлены многочисленные примеры подписания федеральных законов, противоречащих конституционным нормам и публичным высказываниям Президента страны.
Особое неприятие реформы было отмечено в сельских поселениях, лишившихся большей части своих полномочий и источников доходов. 
АСДГ в своих решениях неоднократно выступала против указанных законов и практики их применения в ряде субъектов РФ
В 2016 г. появились два масштабных доклада, характеризующих современное состояние местного самоуправления в России.
1. Доклад «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации и предложения по совершенствованию организации и осуществления местного самоуправления», подготовленный Общероссийским Конгрессом муниципальных образований как официальным представителем муниципального сообщества в Российском государстве 
2. Доклад «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации. Современные вызовы и перспективы развития», подготовленный Высшей школой государственного управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС) при Президенте Российской Федерации 
Оба доклада разрабатывались большими авторскими коллективами и состоят из федеральной и региональной частей. Конкретные предложения по совершенствованию федерального законодательства о местном самоуправлении, содержащиеся в докладах, представляют большую ценность и в большинстве своем могут быть поддержаны Государственной Думой. Тем не менее представляется, что при многих достоинствах докладов они не отвечают на главные вопросы, вынесенные в их заглавия:
- какова общая (интегральная) оценка современной ситуации в местном самоуправлении России и как повлияли на эту оценку концептуальные изменения в законодательстве о местном самоуправлении, осуществленные в 2014–2015 гг.;
- что нас ждет при сохранении на ближайшие годы тенденций, порожденных указанными изменениями;
- каковы главные проблемы, сдерживающие сегодня развитие местного самоуправления в России;
- что в крупном плане необходимо (и реально возможно) изменить в ближайшее время для преодоления имеющихся негативных тенденций.
Наша позиция состоит в том, что при сохранении существующих тенденций местное самоуправление в России ждет дальнейшая деградация
Однако реализацией указанных двух законов дело не ограничилось. Новый крупнейший вклад в процесс разрушения местного самоуправления внесло подписание Президентом России Федерального закона от 03.04 2017 г № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законом предусматривается введение нового подхода к понятию «городского округа». По этому новому подходу в состав городского округа могут входить «один или несколько (количество не ограничено) объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации». В законе указано, что объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
Такая формулировка открывает широкие возможности создания законами субъектов РФ городских округов на огромных территориях бывших муниципальных районов с упразднением всех расположенных на этих территориях городских и сельских поселений
Важно, что все решения об объединении будут приниматься не гражданами, как это предусматривалось ранее, а представительными органами соответствующих муниципальных образований, которых нетрудно склонить к принятию «нужных» решений с помощью финансовых инструментов. Результатом реализации закона будет резкое сокращение количества городских и особенно сельских поселений и частично муниципальных районов, дальнейшее удаление граждан от муниципальной власти. Следует напомнить ключевое положение статьи 131 Конституции России, согласно которой местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Т.е. поселенческий уровень признан базовым уровнем территориальной организации местного самоуправления и его ликвидация в отдельных субъектах РФ является прямым нарушением Конституции.
Против закона до его принятия прошли массовые протесты в ряде субъектов РФ, особенно в Московской области, власти которой стали инициаторами этих преобразований. 13 марта с рекой критикой законопроекта выступил Совет по правам человека при Президенте Российской Федерации, однако в конечном итоге все ограничилось мелкими поправками, не меняющими суть закона.

Главными проблемами, характеризующими современную ситуацию в местном самоуправлении России, являются: 
► Отсутствие общей концепции и ясной перспективы дальнейшего развития местного самоуправления в России, его места и роли в государстве и в обществе. Последний документ такого плана – утвержденные Указом Президента России Б. Н. Ельцина от 15.10.1999 г. № 1370 «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». АСДГ неоднократно выступала ранее за создание такой концепции и ясное формулирование государственной политики в сфере местного самоуправления.
► Нестабильность и противоречивость законодательной базы местного самоуправления, необоснованность разграничения компетенций между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также многочисленные противоречия между законодательством о местном самоуправлении и нормами Налогового, Бюджетного, Градостроительного, Земельного, Жилищного кодексов, отраслевыми федеральными законами.
► Нерешенность финансовых проблем местного самоуправления. Дело не столько в общем дефиците финансовых ресурсов государства, преодоление которого в короткие сроки невозможно, сколько в несправедливости действующего налогово-бюджетного законодательства по отношению к местному самоуправлению, отсутствии его финансовой автономии. Все меньшую долю в доходах местных бюджетов занимают собственные источники, которыми могут самостоятельно распоряжаться органы местного самоуправления, и все большую долю – различные формы целевых трансфертов. 
► Отсутствие у органов местного самоуправления стимулов для социально-экономического развития муниципальных образований и расширения их собственной доходной базы. Все связанные с этим налоги поступают в бюджеты других уровней.
► Фактическое отстранение органов местного самоуправления во многих субъектах РФ от регулирования основных отраслей социальной сферы на муниципальных территориях (первичное здравоохранение, социальная поддержка и социальное обслуживание отдельных групп населения, опека и попечительство и др.). Все это вопросы не местного, а государственного значения, но большинство указанных функций местные органы могут на основе делегирования полномочий исполнять более эффективно, чем государственные, учитывая их близость к населению, знание местной специфики, возможность постановки исполнения ряда жизненно важных функций под общественный контроль и привлечения общественности к их решению.
► Дефицит квалифицированных кадров в органах местного самоуправления, особенно в малых городах и сельской местности, основной причиной которого является низкий уровень заработной платы муниципальных служащих. 
Серьезный вред развитию местного самоуправления нанесло упразднение Министерства регионального развития. В результате этого решения в Правительстве России не осталось органа, комплексно и системно отвечающего за решение проблем местного самоуправления, а федеральные министерства – кураторы отдельных сфер муниципальной деятельности (Минюст, Минфин, Минэкономразвития, Минстрой и др.) в принципе не способны проводить взаимосогласованную государственную политику. 
В послании Президента России Федеральному собранию от 12 декабря 2013 г. было предложено посмотреть на проблемы местного самоуправления ещё раз со всех сторон, чтобы, наконец, привести ситуацию в соответствие со здравым смыслом, с требованием времени. В качестве важнейшей задачи было поставлено уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие «сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах».
Однако за прошедшие после этого три с половиной года местная власть в России стала более слабой, более зависимой от государственных органов, а ее финансовое обеспечение заметно ухудшилось. 
Концептуальные предложения, с которыми могла бы выступить АСДГ перед федеральными органами
1. Разработка и принятие указом Президента России концепции и основных направлений государственной политики в области местного самоуправления. Если в стране приняты основы региональной политики (Указ Президента России от 16.01.2017 г. № 13), то должна быть сформулирована и муниципальная политика государства. 
2. Воссоздание в составе Правительства России органа, комплексно отвечающего за развитие местного самоуправления; 
3. Пересмотр концепции территориальной организации местного самоуправления. 
Отказ от массового упразднения поселений и перехода к одноуровневой системе сверхкрупных муниципальных образований Содействие формированию местных сообществ в населенных пунктах, независимо от их правового статуса. Сохранение статуса поселения для всех городских населенных пунктов (их в России менее 2,5 тыс.) Максимальная поддержка (включая финансовые условия) субъектами РФ органов территориального общественного самоуправления (ТОС) и института сельских старост в населенных пунктах, не являющихся поселениями. 
4. Укрепление финансовой базы местного самоуправления.
В условиях крайне напряженной финансовой ситуации в стране прямое наращивание финансовой поддержки местного самоуправления государством является хоть и желательным, но весьма проблематичным. Поэтому на первый план должны выйти меры по замене нынешней фискальной политики государства по отношению к местному самоуправлению на политику, стимулирующую органы местного самоуправления к наращиванию собственной доходной базы. Прежде всего, это максимальная замена дотаций и постоянно действующих субсидий на дополнительные налоговые отчисления по источникам, на формирование которых органы местного самоуправления могут оказывать решающее влияние. В первую очередь это налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения и применяемый по отношению к субъектам малого и среднего предпринимательства. Это послужило бы мощным стимулом для местных инициатив по развитию бизнеса и пополнению доходной базы местных бюджетов.
5. Возвращение органам местного самоуправления практической организации предоставления услуг в важнейших отраслях социальной сферы по аналогии с тем, как это сделано в школьном образовании. 
Необходимо также усиление государственной поддержки в отдельных сферах деятельности, имеющих по результатам опросов глав муниципальных образований особо важное значение для муниципальных органов, в т.ч.:
-принятие дополнительных государственных мер по ускорению расселения ветхого и аварийного жилья;
-увеличение поступлений в муниципальные дорожные фонды (транспортный налог), учитывая бедственное состояние дорог и улиц в большинстве населенных пунктов;
- выделение территорий для расширения действующих и строительства новых кладбищ, в т.ч. за счет городских земель, государственная собственность на которые не разграничена