"Эхо Москвы". 10 лет реформы местного самоуправления: цели и результаты

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Добрый день, вы слушаете радиостанцию «Эхо Москвы», у микрофона Алексей Дыховичный и Карен Вартапетов, кредитный аналитик рейтинговой компании "Standard & Poor's" у нас в гостях, Карен, добрый день. 

К. ВАРТАПЕТОВ: Добрый день, 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: И такая немножечко нетрадиционная для рейтинговой компании тема: «10 лет реформы местного самоуправления: цели и результаты» - так звучит тема нашего эфира. 10 лет такая цифра очень-очень относительная, потому что о реформе местного самоуправления говорили намного-намного задолго до 2002 года, а закона-то еще 10 лет нету. 

К. ВАРТАПЕТОВ: Да 10 лет закону, о котором мы говорим, закону об общих принципах организации местного самоуправления он был принят в 2003 году, т.е формально в следующем году можно будет же отмечать 10-летие его 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Праздновать нужно будет. Радоваться и веселиться 

К. ВАРТАПЕТОВ: Подводить какие-то итоги и оценивать результаты. Сопоставлять их с теми целями, которые в начале были обозначены. 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Я себе позволю высказать с вое исключительно ощущение, вы уж извините Карен но ощущение такое, что реформа местного самоуправления она как-то сама собой где-то там идет, а жизнь она сама собой и вот и пересечения если они и есть то они очень-очень какие-то минимальные, так не только с местным самоуправлением у нас в стране бывает, но местное самоуправление, по-моему, очень-очень ярко вот это вот все (неразб). 

К. ВАРТАПЕТОВ: Ну, вообще для многих-многих стран с развивающейся экономикой характерен разрыв между, так сказать, формальными нормами и правилами и неформальной практикой. Безусловно, она имеет место и в России, тем не менее, вот за последние 10 лет там были проведены некоторые законодательные инициативы, которые позволили немного упорядочить муниципальные финансы, немного упорядочить административный статус многих органов местного самоуправления. Что в принципе с прикладной точки зрения и финансовой, той точки зрения, с которой мы смотрим, позволило многим муниципалитетам, особенно крупным городам иметь достаточно высокую кредитоспособность. Это наш непосредственный вопрос, т.е. для крупных может быть городов, столиц субъектов федераций реформа дала какие-то позитивные сдвиги, но если смотреть в целом на систему муниципальных финансов и посмотреть что непосредственно, какие проблемы были 10 лет назад, то вот можно пройтись по всем этим тезисам и увидеть что все эти проблемы до одной они характерны и для настоящего момента, т.е если раньше мы говорили то, что… 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: То, что было 10 лет назад то и… 

К. ВАРТАПЕТОВ: По большому счету, мы на новом витке или на более что ли качественном уровне мы приходим к тем же проблемам по-прежнему. 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Леонид Давыдов, это председатель комиссии в общественной палате по местному самоуправлению говорит о том, у него два момента я нашел, по крайней мере, первое - это финансовая независимость. Он считает, что местное самоуправление должно стать финансово независимым. 

К. ВАРТАПЕТОВ: Да. Но это интересно услышать спустя 10 лет после реформы, потому что одной из целей реформ было как раз обеспечение финансовой обеспеченности независимости органов местного самоуправления. Мы пришли к тому, что все равно более 80% доходов местных бюджетов формируется за счет региональных и федеральных налогов, т.е. никаких крупных муниципальных местных источников налоговых собственных за эти годы не появилось. Более того, доля налоговых доходов в совокупных доходам муниципалитетов она снизилась за последние 10 лет где-то с 60% до менее чем 30 вот по последним оценкам за 2012 год. Остальное составляют в основном межбюджетные трансферты, т.е зависимость органов местного самоуправления от субъектов федерации она безусловно в этом смысле увеличилась. 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Второй момент - о котором говорит Леонид Давыдов это необходимость укрупнения муниципальных образований, об этом говорит не только он в том числе наш слушатель тоже спрашивает правда вас, В результате реформы местного самоуправления количество муниципальных образований кратно возросло (более 24 тысяч), - вот пресс-служба общественной палаты приводит цифру там 25 тысяч. Похоже, да? 

К. ВАРТАПЕТОВ: Да, вот по последним данным это там 23 тысячи, но суть вопроса, наверное, не в этом действительно, их много… 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: «А как на ваш взгляд, это отразилось на эффективности решения муниципалитетами вопросов местного значения?» - спрашивает наш слушатель. 

К. ВАРТАПЕТОВ: Конечно, прямой связи искать сложно, да я хотел бы просто напомнить, что вот такое огромное количество муниципалитетов оно появилось как раз в связи с реформой 2003 года, когда федеральные власти предложили разделить все муниципалитеты на два уровня: муниципалитеты верхнего уровня - это муниципальные райоы и городские округа, орода крупные и нижнего уровня это сельские и городские поселения. Так вот собственно когда мы говорим об этих десятках тысячах муниципалитетов мы прежде всего имеем в виду сельские поселения, которые на данный момент по последним оценкам около 19 тысяч, т.е. 80% всех муниципальных образований в России это сельские поселения. Это как раз тот уровень на котором практически нет никаких полномочий, нет никаких доходов и в основном они по сути и по факту исполняют государственные полномочия и все доходы они приходят к ним в виде субвенций или субсидий по сути они сидят на смете вышестоящих органов власти. Как и муниципалитетов, так и субъектов федерации 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Так и укрупнять получается в принципе невозможно 

К. ВАРТАПЕТОВ: Это интересная конечно точка зрения и опять же интересно об этом слышать спустя 10 лет, если 10 лет назад эксперты во многом говорили о том, что вряд ли получится всю территорию России разбить на такие мелкие муниципалитеты, потому что там просто будет не хватать технической административной любой другой способности исполнять полномочия за ними закрепленные, и администрировать расходы, на это a федеральная власть возражала, говорила о том что нужно каким-то образом упорядочить вот этот нижний уровень самоуправления, который тогда никакими законами не регламентировался, теперь фактически вот такие заявления говорят о том что вся реформа дезавуируется фактически, т.е мы говорим о том что этот нижний уровень муниципальных образований был ошибкой административной, вот можно трактовать вот эти заявления таким образом, более того участились в последнее время заявления вновь назначенных губернаторов но они и в прошлом году были о том что муниципалитеты нужно объединять в более экономически самостоятельные административные образования. С этим конечно можно согласиться если не учитывать тот факт, что последние 7-8 лет все губернаторы занимались противоположным - а именно разбивали вот следовали федеральном у закону и дробили органы власти на такие мелкие сельские поселения. Более того я насколько понимаю вообще был внесен или не внесен, а вот эта инициатива она одобрена на самом высшем уровне , т.е фактически мы говорим о том структура, административная структура местных органов власти в ближайшие годы может сильно поменяться. И это в том числе может сильно сказаться на кредитоспособности многих мелких муниципалитетов мы об этом часто говорим в наших отчетах 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Надо раздробить, надо укрупнить, моет дело не в этом есть ли какие-то вот примеры в других странах, где и очень небольшие институты местного самоуправления существуют и наоборот может крупные? 

К. ВАРТАПЕТОВ: Безусловно есть, на самом деле я бы сказал что вот в европейском союзе наверное, тенденция идет больше к укрупнению муниципалитетов, если смотреть, например, на страны Северной Европы: Швецию, Финляндию и Норвегию, там как раз последнее время муниципалитеты объединялись в более крупные образования 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Дело в их масштабе. 

К. ВАРТАПЕТОВ: Я думаю, что на самом деле 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Или дело в чем-то другом? 

К. ВАРТАПЕТОВ: А например, в той же Франции там тоже количество самых маленьких нижнего уровня муниципалитетов так называемых коммун оно тоже перевалило за десятки, там 30 тысяч их, т.е по большому счету наверное опять е прямой связи между эффективностью и размером муниципального образования наверное нет, есть примеры, когда с небольшим количеством муниципалитетов хорошо справляется с полномочиями, есть когда очень много Интересен кстати пример США, где количество различных местных органов власти оно вообще типов самих органов власти оно крайне велико, там есть не просто графства и муниципалитеты, а есть школьные округа, округа по обеспечению пожарной безопасности и прочие вещи. Но в принципе практика и теория говорят о том, что лучше, когда реформы идет с помощью объединения мелких муниципалитетов такого добровольного что ли в более крупное или когда муниципалитет создают организации межмуниципального сотрудничества и решают какие-то вопросы сообща, делегируя некоторые полномочия на вышестоящий уровень, который они сам создали, а не так, когда сверху насаждается какая-т о реформа. Во многом, наверное, неуспех и некоторый откат в реформе местного самоуправления вызван с нашей точки зрения тем что в 2003 году вот эта реформа она была крайне быстро принята и во многом была сделана без обсуждения что ли широкого с регионами непосредственно. Которые в итоге оказались вынужденными исполнять вот эти положения закона. И в итоге мы сталкиваемся со своего рода саботажем со стороны регионов, которые-то особо-то и не спешили во многом некоторые положения реформы реализовывать. И в частности многие сроки, например, юридического оформления границ новых муниципалитетов, разделы имущества между муниципалитетами разного уровня они до сих пор не урегулированы во многих субъектах федерации. И сроки решения этих вопросов постоянно переносились. Последний срок был в 2012 году. Недавно приняли поправки что теперь он до 2015 года переноситься, это говорит о том т что есть какие-то системные проблемы, в этой сфере, которые вот таким образом наскоком не решаются. 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Я напомню, что у нас в гостях Карен Вартапетов кредитный аналитик рейтинговой компании ""Standard & Poor's" ," "10 лет реформы местного самоуправления: цели и результаты" - так звучит тема нашего эфира - работает смс +7 (985) 970 45 45, а то что очень много получается штат, когда 25 тысяч или 23 тысячи субъектов местного самоуправления, то получается очень большой штат чиновников и деньги вот этих мелких образований зачастую во многом идет исключительно на содержание этого штата это вообще соответствует действительности? 

К. ВАРТАПЕТОВ: В некоторых случаях это действительно соответствует действительности, но это то, о чем собственно говорили эксперты в 2003 году, они говорили, что это приведет к раздуванию штата муниципальных служащих к увеличению административных расходов и т.д. Но фактически эти риски они реализовались, но тем не менее нужно понимать что вот теория говорит о том что вот вопросы местного самоуправления они должны решаться на как можно более низком уровне. Т.е например, нельзя решать проблемы школ городских стран с уровня федерации например финансировать зарплаты или содержать сооружения в этом смысле даже у крайне небольших муниципалитетов у них всегда есть какие-то сферы предметоведения, которые они могут решать эффективно, потому что они приближены к потребителю услуги 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Немножко другая тема, в Госдуму внесен законопроект о прямых и обязательных выборов мэров я так понимаю, что речь идет о том, что вот у нас две возможности вообще в принципе есть, есть вот прямые выборы, а есть возможность назначения вот этого сити-менеджера, и это Минрегионразвития подготовил этот законопроект речь идет об устранении так получается этой возможности этого института сити-менеджеров, правильно ли я понимаю? 

К. ВАРТАПЕТОВ: Опять де очень интересное заявление и мысль , потому что последние 2-3 или 4 наверное года процесс шел совершенно в обратном направлении: наоборот вот эта схема с сити-менеджерами , которая появилась где-то в 2006-2007 наверное году когда внесли поправки в закон она активно стала продвигаться во многих субъектах федерации в том числе и губернаторами которые сами были назначены федеральным центром, таким образом считалось, что ну по крайней мере так неформально, что таким образом они повышают свой контроль и степень контроля за муниципалитетами. По крайней мере, когда мэр избирался из числа депутатов муниципальных, потом заключал контракт с сити-менеджером, который на конкурсе подбирался, в этом случае у губернатора появлялась возможность через муниципальное собрание каким-то образом руководить этим процессом, может быть предлагать с вою кандидатуру и т.д. но вот собственно в итоге еще в прошлом году насколько я помню по оценками Минрегиона в более чем 30% муниципалитетов Росси был введен этот институт , эта модель управления сити-менеджерами, и более чем.... 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Это такая удобная ситуация получается да и потому что 

К. ВАРТАПЕТОВ: С точки зрения, может быть, некоего контроля со стороны вышестоящих органов власти 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Потому что никто тебя не выбирал тебя по сути назначил, вот я предложил вот я назначил, ты - менеджер, наемный сотрудник, хочу вот... так ведь? 

К. ВАРТАПЕТОВ: Это абсолютно так, и по сути в итоге вот во что вылилось это двоевластие в муниципалитетах в крупных городах? Мы работаем во многих субъектах федерации, где столицы перешли на вот такие модели. В итоге получилось так что возникает конфликт не по линии регион - столица - субъект, или муниципалитет, как помните, в 90-е было, как правило мэр столицы он конфликтовал с губернатором теперь конфликт идет по линии сити-менеджер - глава города. Т.е. спикер думы - сити-менеджер, фактически сложно очень разделить полномочия, кто старше непонятно, кто принимает решения последним, кто принимает бюджет, вот везде в разных субъектах это решает по-разному, но насколько мы понимаем степень конфликта настолько повысилась что теперь есть желание у федеральных властей эту тему развернуть, вектор сменить в обратную сторону. 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: И это является первопричиной того с вашей точки зрения что институт сити-менеджеров планируется как я понимаю, убрать? 

К. ВАРТАПЕТОВ: Возможно, но это одна из гипотез 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Или они неэффективны оказались, или что? 

К. ВАРТАПЕТОВ: С нашей точки зрения, мы с читали, что уровень подотчетности органов власти местных от населения он снижается через такую модель что влияет на уровень кредитоспособности мы об этом много раз говорили да. Теперь возможно вот за счет этих конфликтов федерация решила развернуть реформу, 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Карен Вартапетов у нас в гостях кредитный аналитик рейтинговой компании "Standard & Poor's", мы говорим о реформе самоуправления 10 лет, ну так условно цели и результаты, так звучит тема нашего эфира, работает смс, новости на «Эхе» и через пять минут продолжим. 

НОВОСТИ 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: 11: 35 у нас в столице, кредитный аналитик рейтинговой компании Карен Вартапетов , "Standard & Poor's", у нас в гостях. Реформа местного самоуправления, об этом мы говорим, Химки - чудесный московский город, ой, подмосковный город, в районе 200 тысяч человек, если верить Википедии, готов биться об заклад ,что Химки не имеют рейтинга в "Standard & Poor's", 

К. ВАРТАПЕТОВ: Нет, не имеют, 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Никто не будет спорить со мной на эту тему, а жалко выиграл бы. В Европе города с таким количеством населения, они бывает такое что у них есть рейтинг? 

К. ВАРТАПЕТОВ: Безусловно, да и даже в России у нас есть муниципалитеты с гораздо меньшим количеством населения, например, город Дзержинск есть рейтинг это в Нижегородской области там население в районе 100 тысяч всего и кстати говоря еще не так давно некоторые муниципалитеты МО имели кредитные рейтинги, например, Клинский район или городской округ Балашиха, и в принципе кредитный рейтинг может иметь любой муниципалитет, у которого есть такое право есть такое желание и такая необходимость, например, во многих странах Евросоюза, в Штатах, в Канаде, большинство муниципалитетов имею т такие рейтинги. 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Громкая предвыборная компания в случае если Евгения Чирикова будет зарегистрирована в качестве кандидата, не могу я к сожалению, я боюсь что вы не ответите но все-таки я попробую спросить вас как вы полагаете будет ли зарегистрирована Евгения Чирикова в качестве кандидата и если будет, то какую предвыборную кампанию ожидать? 

К. ВАРТАПЕТОВ: Но вот я могу сказать, что вот если бы у Химок был кредитный рейтинг то мы бы конечно внимательно следили за этой компанией потому что для нас важно, в каком направлении будет развиваться экономическая и финансовая политика, сменится она с приходом нового мэра или нет, поэтому факт публичной конкуренции - кандидат-фонд, позволяет заранее посмотреть куда пойдет муниципалитет, например, может отказаться платить условно грубо говоря по долгам взятым предыдущим мэром и сказать что это не наши долги, тоже позиция, да? Не самая возможно ответственная, но вот если есть возможность кандидата на мэрский пост каким-то образом обозначить, стратегию развития, это позволяет в том числе и финансовым кредитным аналитикам более четко оценить направление развития города а так же посмотреть насколько он будет исполнять свои финансовые обязательства, долговые обязательства, мы бы безусловно следили бы. Иногда кстати в таких случаях мы можем ставить рейтинги на так называемые на пересмотр и под наблюдение его ставить и через какое-то время его поменять повысить или утвердить, я думаю ,что вот это как раз один из похожих случаев. 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Т.е громкая предвыборная компания это лишь пристальное внимание и е более того. 

К. ВАРТАПЕТОВ: На самом деле нет пристально внимание и возможность все-таки понять что стоит за тем или иным кандидатом, в отличие от некоторых других субъектов федерации, если мы о них говорим, когда приходит новый губернатор назначается, очень сложно понять какую программу, а как правило он даже не приходит с программой, он потом ее формирует и мы знаем примеры таких регионов. 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Что лучше для вас для финансиста, правильно, моно так вас называть? 

К. ВАРТАПЕТОВ: Да. 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Для человека, который оценивает кредитоспособность и вообще все меряет по крайней мере на работе все меряет исключительно деньгами, отдаст долги - не отдаст долги, вот ключевой вопрос. Что для вас лучше, эта вот некая полузакрытая система полуназначения руководителей регионов когда понятна генеральная линия партии и вот кого-то там назначили, или же открытые, надеюсь там, честные выборы? 

К. ВАРТАПЕТОВ: Я понял вопрос, я думаю, что все-таки зависит от результатов того, что мы имеем 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Сам процесс не имеет значения. 

К. ВАРТАПЕТОВ: Да, потому что например в Китае тоже руководители не избираются по большому счету, административных образований, в провинции в основном, и там рейтинги выше чем в России на самом деле и у Китая и у провинции и т.д. А есть страны, где есть живая политическая жизнь конкуренция постоянная, например, там в Индии или на той же Украине нам близкой, но рейтинги там гораздо ниже и зависит от того удается ли достичь тех целей, которые ставят перед собой органы власти. 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Возвращаясь к основной нашей теме Минрегион подготовил новую систему оценки местных органов власти и вообще сам документ называется "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов". Для начала объясните пожалуйста, я вот плохо понимаю, если это самоуправление, то его не должны оценивать - оно самоуправление, его сами люди оценивают эффективность работы, а не некие какие-то критерии, и чиновники и прочее, 

К. ВАРТАПЕТОВ: Вопрос заключается в том для чего будут использованы эти оценки если это будет использовано в качестве какой-то дополнительной статистики, для общественности , то почему бы и нет, во многих странах так и делается. Ранжируются регионы по разным показателям, муниципалитетопоказателям, а избиратель уже делает вывод, насколько он хорошо 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: А что бы избиратель мог сравнить. 

К. ВАРТАПЕТОВ: Например сравнить или там пресса могла сравнить или аналитики, такие вещи есть, но я так понимаю, что здесь, вы когда зачитывали эту новость вы имели ввиду что на основе этих показателей будут приниматься различные кадровые решения кого-то там убрать, кого-то назначить, 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Так и предполагается, да. 

К. ВАРТАПЕТОВ: Такая подобная система существовала для субъектов федераций, и сейчас существуют показатели постоянно изменяются количество тоже меняется, сокращается, увеличивается, но насколько мы понимаем, мы об этом говорили ,что назначение губернатора оно в очень косвенной степени зависит от этой статистики от этих показателей, мне единственное что вот я в ужасе представляю что упадет на голову муниципалитетов, на госслужащих, муниципальных служащих, теперь у них появляется новая необходимость отчитываться куда-то или в Минрегион или в субъект свой федерации по поводу некоторых показателей, это то от чего страдали в последнее время регионы, количество федеральных служб, которые хотели каким-то образом собрать какую-то статистику из регионов оно увеличилось там в арифметической прогрессии, последнее время и многие регионы они занимались тем что обирали статистику и отправляли в Москву ее не зная зачем это нужно, если это сейчас еще пойдет в муниципалитеты то я так понимаю появится новая у них головная боль которая в том числе и может повлиять на эффективность исполнения ими своих е функций, но пока вот по тем заявлениям которые вы вот сейчас упомянули сложно сделать вывод для чего это делается кому эти будут нужны оценки. 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: И напоследок в двух словах о компенсации Москвой МО тех территорий потери тех территорий, которые с 1 июля перешли в ведение Москвы? Даже как я понимаю, Владимир Путин согласился с просьбой Шойгу как-то вот компенсировать эти земли. 

К. ВАРТАПЕТОВ: Такая информация существует только пока в неформальном виде оп сообщению некоторых СМИ но с нашей точки зрения вот эти действительно выпадающие доходы которые возникли у области за счет ухода многих налогоплательщиков вместе с территорией они так или иначе будут компенсированы из федерального бюджета это то что происходило и в предыдущие годы с другими субъектами которые или теряли налогоплательщиков или у них что-то происходило такое, у федерального бюджета есть такие возможности помочь, эта тема действительно актуальна потому что там новый губернатор он пытается каким-то образом сбалансировать бюджет, но я должен сказать что в Подмосковье бюджет исполняется неплохо и долговое бремя за счет этого которое было раньше большим крайне оно сильно и очень быстро сокращается вопрос в принципе уже наверное не такой критичный, но тем не менее, та цифра, о которой говорили - 25-35 млрд это даже для Подмосковья, у который второй по объем у бюджет среди регионов, это большая цифра 

А. ДЫХОВИЧНЫЙ: Что ж спасибо вам Карен Вартапетов, кредитный аналитик рейтинговой компании "Standard & Poor's" был у нас в гостях Карен, еще раз спасибо. 

Источник: "Эхо Москвы"