Журнал "Практика муниципального управления". К вопросу разграничения полномочий между уровнями публичной власти

На протяжении последних лет принимаются активные меры по повышению эффективности проводимой государством политики в отношении местного самоуправления, в т. ч. посредством совершенствования территориальной организации местного самоуправления, оптимизации разграничения полномочий, материальных и финансовых ресурсов между различными уровнями публичной власти.

Постановка проблем разграничения полномочий

Новые законы, вносящие изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, а также поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ в определенной мере упорядочили полномочия между всеми уровнями публичной власти. Но несмотря на масштабы проделанной работы, в ряде областей и сфер общественных отношений такое разграничение нельзя признать оптимальным и четким. Кроме того, не достигнуто соответствие между финансовыми потребностями муниципалитетов по решению вопросов местного значения и предоставленными им доходными источниками.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 29 июня 2011 г. “О бюджетной политике в 2012–2014 годах” поставлена задача обеспечить эффективную децентрализацию полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов РФ и местного самоуправления. В этом Бюджетном послании также говорится о том, что:

согласно указанному перераспределению полномочий должны определяться как расходные обязательства публично-правовых образований, так и источники доходов соответствующих бюджетов;

целесообразно также увеличить нормативы долей налогов, направляемых на формирование местных бюджетов.

Для решения этих вопросов образованы рабочие группы по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также по финансовым и налоговым вопросам и межбюджетным отношениям. Но на сегодняшний день конкретные законодательные инициативы по результатам деятельности данных рабочих групп пока не внесены в Государственную Думу.

Необеспеченность новых обязательств источниками доходов

В настоящее время в сфере разграничения полномочий между уровнями публичной власти существует несколько проблем. Одна из главных – увеличение объема расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, не обеспеченных соответствующими источниками доходов.

В течение последних лет в результате принятия целого ряда федеральных законов значительно расширились по сравнению с первоначально установленными перечни вопросов местного значения (ст. 14‒16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”; далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).

Расширение перечня собственных полномочий субъектов РФ и муниципальных образований привело к увеличению объема расходных обязательств, не обеспеченных соответствующими источниками доходов.

В то же время перераспределение налоговых и иных доходных источников между уровнями бюджетной системы не производилось.

Полномочия, выходящие за пределы вопросов местного значения

Эксперты по вопросам местного самоуправления с тревогой отмечают, что в отраслевом федеральном и региональном законотворчестве имеется практика закрепления за органами местного самоуправления дополнительных полномочий, выходящих за пределы вопросов местного значения.

В целом ряде федеральных законов установлены полномочия органов местного самоуправления, выходящие за пределы вопросов местного значения, определенных ст. 14‒16 Федерального закона № 131-ФЗ, и не переданные в установленном порядке в качестве делегированных федеральных полномочий.

Пример

В числе примеров можно привести:

регистрационный учет граждан по месту пребывания и жительства при отсутствии органов миграционного учета (ст. 4 Закона РФ 25.06.1993 № 5242-I“О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации”);

осуществление отдельных полномочий собственника в отношении государственных земель до разграничения государственной собственности на землю (п. 10 ст. 3 Федерального закона 25.10.2001 № 137-ФЗ “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”);

проведение конкурса по выбору управляющей компании, создание органами местного самоуправления условий для управления многоквартирными домами, включая контроль за деятельностью управляющих компаний (ч. 4 ст. 161, ст. 165 Жилищного кодекса РФ; далее ‒ ЖК РФ);

установление размера платы за содержание и ремонт жилого помещения для собственников помещений в многоквартирном доме, не принявших решения о выборе способа управления многоквартирным домом (ст. 156, 158 ЖК РФ);

перевод жилых помещений в нежилые, согласование переустройства и перепланировки жилых помещений (ст. 14 ЖК РФ);

прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка (ст. 58 Налогового кодекса РФ);

регистрация трудовых договоров, заключаемых работодателями – физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями (ст. 303 Трудового кодекса РФ);

выдача разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет (ч. 2 ст. 13 Семейного кодекса РФ).

Более того, в настоящее время имеются случаи установления полномочий органов местного самоуправления подзаконными правовыми актами.

Пример

Ведение похозяйственных книг (приказ Минсельхоза России от 11.10.2010 № 345 “Об утверждении формы и порядка ведения похозяйственных книг органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов”).

Нечеткое и непоследовательное описание содержания и объема полномочий

Следует отметить, что имеет место недостаточно четкое и последовательное описание в отраслевом законодательстве содержания и объема полномочий органов местного самоуправления по решению соответствующих вопросов местного значения.

Существуют вопросы местного значения, по которым отраслевое правовое регулирование либо полностью отсутствует, либо схематично и недостаточно полно определяет пределы компетенции и ответственности органов местного самоуправления в соответствующей сфере (благоустройство территории, транспортное обслуживание, общепит, торговля и бытовое обслуживание, библиотечное обслуживание, организация досуга и обеспечение жителей услугами учреждений культуры и т. д.).

Так, нормами Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ “Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации” (ст. 16, 17) и Федерального закона № 131-ФЗ (п. 12 ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 16) с 1 января 2012 г. изменены полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере здравоохранения.

Согласно данным изменениям к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ относится организация оказания населению субъекта РФ первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в т. ч. высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в т. ч. скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях субъекта РФ, а к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов ‒ создание условий для оказания медицинской помощи населению в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и законом субъекта РФ в пределах полномочий, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ.

Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации понятие “создание условий для оказания медицинской помощи населению” не определено, а также четко не отграничено от понятия “организация оказания медицинской помощи гражданам”. Соответствующие полномочия органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в сфере охраны здоровья сформулированы таким образом, что невозможно понять, какова их конкретная компетенция и пределы ее осуществления.

Кроме того, существует ряд полномочий с неопределенной правовой природой, вызывающих сложности в однозначном отнесении к тому или иному вопросу местного значения (например, отлов и содержание безнадзорных животных, постановка на учет, содержание бесхозяйного недвижимого имущества, а также оформление права муниципальной собственности на него в случае необнаружения собственника и др.).