Республика Саха (Якутия). О разграничении полномочий и предметов ведения между федеральным центром и регионами

Вопросы совершенствования правового регулирования отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения, в том числе по предметам совместного ведения, имеют приоритетное значение для определения природы и направления развития федеративных отношений в целом. По истечению времени, часть населения не имеет достоверной и полной информации о глубине преобразований в федеративном устройстве Российской Федерации, в государственном строительстве Республики Саха (Якутия) в начале 90-х годов XIX столетия. Сегодня предстоит активизировать разъяснительную работу, которая способствовала бы населению четко представлять о последствиях происходящих конструирований политической системы.

Государственность в Якутии сформировалась под влиянием России и связана с ее историей. Впервые в XVII-XVIII веках поднимался вопрос об изменении характера отношений с Россией и признания права Якутии на местное самоуправление. Голова Борогонского улуса Якутии Алексей АРЖАКОВ был в 1789 году принят императрицей ЕКАТЕРИНОЙ II и вручил ей «План о якутах». Цель плана — предоставление местному населению самостоятельности в обустройстве общества, права на землепользование. Частью реализации этих предложений в 1792 году оказались выборы областного головы, а также избрание первой Якутской Степной думы.

Передовые представители интеллигенции Якутии неоднократно поднимали вопрос о расширении прав республики. В 1922 году Якутии в числе первых был представлен статус автономной республики. Последующее развитие событий в рамках бывшего Советского Союза показало, что в условиях сверхцентрализации государственного устройства автономия лишь формально пользуется правами республики.

На рубеже 80-90-х годов хаотичные попытки модернизации СССР переросли в процессы суверенизации союзных республик, в том числе и РСФСР. Наметились радикальные преобразования федеративных отношений внутри самой Российской Федерации.

Якутская АССР в экономическом плане была крупной региональной подсистемой народнохозяйственного комплекса СССР, которую по общим объемам общественного производства вполне можно было сопоставить даже союзными республиками. В то же время удельный вес региональных предприятий, подчинявшихся непосредственно Совету Министров Якутской АССР, в общем объеме промышленного производства занимал всего 4%, а в общей сумме прибыли, произведенной в республике — 1%. В государственный бюджет автономной республики поступало лишь 4,5% прибыли союзных и федеральных предприятий, производящих в качестве сырья 90% промышленной продукции Якутии. Все они управлялись из центра и не участвовали в развитии республики.

Верховный Совет и Правительство РСФСР после принятия Декларации о государственном суверенитете Якутской-Саха ССР предприняли действия к признанию прав Якутии на часть произведенного на ее территории национального дохода страны. Юридическое оформление нового государственного статуса республики началось с 26 декабря 1990 года, с постановления Совета Министров РСФСР «О расширении экономической самостоятельности Якутской-Саха ССР», где предусматривалась плата за использование ее природных ресурсов, отчисление из выручки валютной продукции и формирование республиканского валютного фонда.

К сожалению, в силу разногласия действовавших советских законов о собственности, об экономических отношениях Союза, союзных и автономных республик тогда не удалось изменить порядок в области природопользования. Председатель Верховного Совета РСФСР Б.Н. ЕЛЬЦИН, в ходе поездки в декабре 1990 года по Якутии, ознакомив общественность и народных депутатов с данным Постановлением Правительства РСФСР заявил: «Мы дальнейшее отношение с самостоятельной республикой будем строить на основе договоров, на основе взаимовыгодных соглашений». 24 мая 1991 года на съезде народных депутатов РСФСР из действующей Конституции РСФСР было изъято определение «Автономная Советская Социалистическая Республика» и закреплено другое определение — «Республика в составе РСФСР». Народные депутаты Верховного Совета республики XII созыва (1990-1993 г.г.) посчитали, что это было не только жизненно важное политическое достижение национальных республик, но и крупная победа России, сделавшей решительный шаг к сохранению неотъемлемых составных частей единого и неделимого федеративного российского государства.

Президент и Правительство Российской Федерации, открывая простор государственности нашей республики подписали следующие важнейшие для социально-экономического развития республики нормативные правовые акты:

Указ «О полномочиях Якутской-Саха ССР в распоряжении природными ресурсами республики» (11 декабря 1991г.), Соглашение о взаимоотношениях между Правительствами Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) по экономическим вопросам (31 марта 1992г.), Соглашение о разграничении государственной собственности между Российской Федерации и Республикой Саха (Якутия) (25 ноября 1992 г.), Указ «О первоочередных мерах по реализации Федеративного Договора в Республике Саха (Якутия)» (18 августа 1993г.), Указ «О восстановлении справедливости в отношении репрессированных в 20-30 годы представителей якутского народы (26 апреля 1994г.)

Крупнейшим вкладом в развитие конституционно-договорных отношений между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия) является подписание 29 июня 1995 года Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия).

По отдельным предметам совместного ведения заключено пятнадцать Соглашений между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия). Соглашения охватывают все важнейшие сферы экономической и политической жизни республики. Создана конкретная, конструктивная правовая основа для широкого сотрудничества и взаимодействия органов государственной власти России и Якутии.

Договор о внесении изменений в Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) подписан 26 сентября 2002 года Президентом Российской Федерации В. ПУТИНЫМ, Президентом Республики Саха (Якутия) В. ШТЫРОВЫМ, Председателем Правительства Российской Федерации М. КАСЬЯНОВЫМ, Председателем Правительства Республики Саха (Якутия) С. НАЗАРОВЫМ. В статье 2 Договора указано: «Настоящий Договор подлежит опубликованию в официальных изданиях Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) и вступает в силу со дня его официального опубликования. Совершено в г. Москва 26 сентября 2002 года в двух экземплярах, каждый на русском и саха языках причем оба текста имеют одинаковую силу».

С 1995 года по настоящее время подписаны договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации — с республиками, количество соглашений о разграничении полномочий по предметам совместного ведения, прилагаемых к договорам с республиками колеблется от 6 (Республика Бурятия) до 15 (Республики Саха (Якутия)). Между тем, Конституция Российской Федерации предусматривает 35 предметов совместного ведения, требующих разграничения полномочий. Указанные обстоятельства об отсутствии предложений о подписании новых соглашений свидетельствуют о том, что министерства и ведомства Российской Федерации уклоняются от совместной подготовки с субъектами федерации соответствующих соглашений, перекладывая их подготовку только на субъекты федерации и не имеют перечня полномочий в пределах своего предмета ведения, подлежащих разграничению.

Осложняет договорный процесс и то, что до настоящего времени не подписано ни одного договора с краями и областями. Это вызывает недовольство органов власти краев и областей и стимулирует деятельность противников договорных процессов в Российской Федерации. Завершение работы над проектами краев и областей сдерживаются именно из-за неготовности министерств и ведомств Российской Федерации к реальному разграничению полномочий в своих сферах.

Сложности договорного процесса по разграничению связаны прежде всего с отсутствием достаточной правовой базы. В настоящее время единственной правовой основой для разграничения предметов ведения и полномочий является часть третья статьи 11 Конституции Российской Федерации, которая многими, в зависимости от целей и желания, трактуется по-разному.

Конституция предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации только договорами о разграничении предметов ведения и полномочий и не предусматривает иных актов, в том числе и соглашений о разграничении полномочий между органами исполнительной власти.

Статья 78 Конституции Российской Федерации предусматривает только соглашения о передаче осуществления части полномочии закрепленных нормативными правовыми актами за тем или иным органом исполнительной власти. То есть можно передать осуществление только тех полномочий, которые установлены для соответствующего органа исполнительной власти законом или договором о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации. Следовательно, соглашения, указанные в статье 78, не имеют отношения к разграничению полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации.

В то же время разграничение полномочий между органами исполнительной власти по всем 35 предметам совместного ведения одним договором невозможно в связи с большим объемом и длительностью процедуры разграничения полномочий по всем министерствам и ведомствам, а также необходимостью периодического пересмотра перечня полномочий по отдельным предметам совместного ведения, что потребует переподписания всего договора. Единственным выходом из этой ситуации является подписание отдельных соглашений по каждому предмету совместного ведения, которые должны являться неотъемлемой частью договора (и, следовательно, подпадают под статью 11 Конституции Российской Федерации), но одновременно являются самостоятельными и более гибкими актами.

При этом договор служит единственной правовой основой для заключения соглашений о разграничении полномочий.

Перед предстоящими 18 сентября 2016 года выборами в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации особо следует остановиться на разграничении предметов ведения. Статья 11 Конституции Российской Федерации устанавливает, что “Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий”. Вопрос о разграничении полномочий рассмотрен достаточно подробно, что же касается вопроса о разграничении предметов ведения, то это более сложный вопрос.

Предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации установлены статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации, дословно повторяющими соответствующие статьи Федеративного договора. Статья 73 Конституции Российской Федерации устанавливает, что “вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти”.

Таким образом, Конституция Российской Федерации и Федеративный договор (в части не противоречащей Конституции Российской Федерации) произвели полное разграничение предметов ведения и никакое перераспределение предметов ведения в сторону их изъятия из статей 71 и 72 в пользу одного из субъектов федерации недопустимо, поскольку это прямо нарушает соответствующие статьи Конституции Российской Федерации. Разграничение или перераспределение предметов ведения может осуществляться только в обратном направлении — путем добровольной передачи субъектом федерации предметов ведения из своего исключительного ведения в совместное ведение Российской Федерации и данного субъекта федерации. Наличие таких предметов совместного ведения может быть обусловлено географическими, климатическими, экономическими, национальными и иными особенностями субъекта федерации нехарактерными для всех остальных субъектов федерации. Следует отметить, что заключение соглашений о передаче осуществления части полномочий федеральными органами исполнительной власти органами исполнительной власти субъектов федерации в соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации могло бы удовлетворить большую часть запросов субъектов федерации, однако с 1993 года по 2016 год ни одного такого соглашения не заключено.

В целях нормализации процесса разграничения предметов ведения и полномочий в план законотворческой деятельности новой Государственной Думы необходимо ускорить принятие федерального закона «О порядке и принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Основные векторы экономической, политической модернизации определены в Посланиях Главы Республики Саха (Якутия) Е.А. БОРИСОВА Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), в которых акцентирована роль адекватной, прозрачной, многомерной социальной работы органов государственной и муниципальной властей.

Осознание принадлежности к авторитетному могущественному Российскому государству сплачивает его народы, обеспечивает мир и согласие между ними.

Принятие Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по законодательным инициативам Главы Республики Саха (Якутия) Е.А. Борисова изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Саха (Якутия), конституционные и республиканские законы подтверждают дальнейшее укрепление государственности Республики Саха (Якутия) и развитие федеративных отношений в условиях конституционноправовой реформы в республике, обеспечение преемственности власти при активном вовлечении граждан в общественно-политический процесс демократизации общества.+

В.П. ДАНИЛОВ, доктор юридических наук, член-корреспондент Международной Академии Информатизации, народный депутат Верховного Совета ЯАССР от Тулагино-Килъдямского одномандатного округа г. Якутска, Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от Момского одномандатного округа, Почетный гражданин Момского улуса, адвокат Адвокатской Палаты Республики Саха (Якутия) с 25 августа 2016 года.

Источник: http://sakhalife.ru/