08.12.2011
ВСМС. Светлана Разворотнева: муниципальная власть и общественность - партнерство неизбежно
Местное самоуправление - не только нижний уровень власти, но и важнейший элемент гражданского общества, самостоятельное и под свою ответственность решение гражданами вопросов своих городов и поселков. Эти выражения, перекочевавшие в российское законодательство и российскую политическую риторику из Европейской Хартии местного самоуправления, стали расхожим штампом. Однако на практике оказывается, что сплошь и рядом участие граждан в решении вопросов местного значения оказывается минимальным, а так называемое местное самоуправление превращается в нижний уровень власти со странным статусом и отсутствием ресурсов.
Различные исследования называют проблему низкой активности граждан одной из самых существенных проблем отечественного местного самоуправления. Статистика, однако, не в полной мере отражает те процессы, которые сегодня реально происходят в муниципальных образованиях. Об этом говорят данные исследования, проведенного Общероссийской общественной организацией "Всероссийский Совет местного самоуправления" в рамках подготовки ежегодного доклада Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества. В опросе, касающемся взаимодействия властей и общественности на уровне муниципальных образований, летом 2011 года приняли участие более 200 муниципалитетов. Анализ присланных материалов свидетельствует о том, что взаимоотношения власти и граждан, а также эффективность их взаимодействия сильно зависит от субъективных факторов. И это, кстати, опровергает миф об изначальной пассивности российского общества. Конечно, до сих пор многие должностные лица МСУ боятся чрезмерной активности своего населения, не готовы к открытому и партнерскому взаимодействию с гражданами, стремятся подменить реальный диалог имитацией гражданской активности. Однако таких откровенно авторитарных управленцев становится все меньше.
О важной роли общественности в развитии страны постоянно говорят руководители государства, и эти импульсы не могут игнорировать на местах. Взаимодействие с общественностью становится для местных глав и депутатов одним из правил хорошего тона. Однако суть этого взаимодействия в различных муниципалитетах понимается по-разному. Немало тех, кто рассматривает взаимодействие с общественностью исключительно в традиционном, "патерналистском" ключе: встречи граждан с руководителями, приемы и удовлетворение запросов граждан, поступающих в адрес властей. В этом взаимодействии гражданам отводится исключительно пассивная роль получателей благ. А властям - роль заботливой матери, распределяющей эти блага. Однако каждый год появляется все больше муниципальных образований, которые видят в общественной активности важный ресурс развития муниципального образования, взаимодействуя, как партнеры, с активными гражданами и некоммерческими организациями.
Нынешнее законодательство предусматривает множество различных инструментов по учету мнения граждан. В их числе - публичные слушания, опросы, референдумы. К сожалению, нередко подобные инструменты используются как методы легитимации уже принятых властью решений, что, конечно же, вызывает серьезное недовольство граждан. Однако многие муниципалитеты превратили их в эффективно работающий инструмент по разработке городской политики. Например, в Уфе, опросы проводятся по вопросам строительства промышленных объектов, влияющих на экологическую ситуацию в городе, а также по вопросам точечной застройки жилых микрорайонов. Всего с 2006 года проведено 11 опросов, в которых приняли участие более 70 тыс. горожан. На публичные слушания выносятся проект Устава городского округа, проекты внесения изменений в Устав городского округа, проекты бюджетов городского округа и отчеты об их исполнении, проекты планировок застройки и межевания территорий. Всего, начиная с 2006 года, проведено 98 публичных слушаний, в которых приняли участие более 15 тыс. человек.
Важным инструментом является участие общественности в законотворчестве и обсуждении проектов муниципальных правовых актов. Например, в городе Ставрополь общественность принимает участие в совместной разработке и публичном принятии жизненно важных решений, касающихся каждого жителя: постановлений администрации города, разработке градостроительных планов, социальных целевых программ. При подготовке и выполнении работ по реконструкции и модернизации городских дорог учитывается мнение общественности. Примером этому может служить определение мест строительства парковок легкового транспорта. Особое внимание уделяется предложениям Ставропольской городской организации "Всероссийское общество инвалидов", именно по предложениям этой организации выполняются первоочередные работы по устройству пандусов для обеспечения доступности тротуаров, пешеходных переходов и остановочных площадок для маломобильных групп населения. В ходе подготовки данных муниципальных целевых программ комитетом городского хозяйства администрации города Ставрополя привлекались представители общественности. Прием выполненных работ по всем муниципальным контрактам, заключаемым для исполнения подобных программ, выполняется комиссионно, с участием представителей общественных организаций.
В городе Красноярск на протяжении нескольких лет реализуется Проект "Народный бюджет". Основная цель проекта - определение социальных объектов первоочередного финансирования с участием жителей города.
Закрепление взаимных обязательств и намерений властей и общественности осуществляется в форме соглашений между администрацией города и различными общественными группами.
В значительном количестве муниципалитетов системное взаимодействие местной власти и населения, как правило, приводит к созданию специальных площадок для переговоров и обсуждения важнейших решений городской политики. Названия и формы таких площадок достаточно разнообразны. В муниципалитетах работают общественные и консультационные советы, городские общественные палаты, создаются общегородские движения. В Красноярске, к примеру, уже 7 лет ежегодно собирается Красноярский городской форум. С 2005 по 2011 годы участниками мероприятий Форума стали около 70 тысяч красноярцев. Итогом работы каждого Форума являются более 100 сформулированных на переговорных площадках предложений, совместно реализуемых в дальнейшем органами власти, некоммерческими организациями, представителями бизнеса.
В наиболее продвинутых муниципальных образованиях на постоянной основе функционирует до нескольких десятков площадок взаимодействия общественности и власти, в которых работают представители различных социальных и профессиональных групп. Диапазон их деятельности чрезвычайно широк. От традиционных молодежных палат и Советов директоров до городского совета по топонимике, созданного в Перми. Во многих муниципальных образованиях администрации ведут последовательную работу по поддержке и развитию общественной активности. В этой работе используются такие инструменты как центры общественной активности и ресурсные центры для общественных организаций, регулярное проведение конкурсов среди НКО и вручение активистам-общественникам знаков общественного признания, регулярная организация акций, стимулирующих добровольчество и благотворительность, гранты, муниципальные заказы и другие формы материальной поддержки общественных организаций. Все большую популярность в муниципальных образованиях получает поддержка и развитие территориального общественного самоуправления, зарекомендовавшего себя как эффективный инструмент объединения граждан для решения местных проблем.
Практика показывает, что активное участие граждан помогает муниципальным образованиям решить множество проблем, казавшихся до этого неразрешимыми. Традиционная сфера применения общественной активности - это благоустройство. Зачастую общественники не только помогают съэкономить властям скудные бюджетные средства, но и привлечь дополнительные - за счет грантов. Коллективными усилиями людям удается найти необычные способы решения привычных проблем. Так, например, произошло в Усть-Джегутинском района КЧР, где был восстановлен исторический самотечный водопровод от "родников", позволивший обеспечить население чистой водой.
Серьезную помощь общественники оказывают властям в решении экологических проблем, улучшении качества здравоохранения и образования, охране общественного порядка и профилактике правонарушений, борьбе с экстремизмом и ксенофобией, а также во многих других вопросах.
Традиционной сферой работы общественных организаций является забота о детях и молодежи, людях старшего возраста, инвалидах. И здесь общественники не только берут на себя часть функций органов социальной защиты, но и представляют интересы соответствующих категорий при принятии решений по градостроительной политике, при обсуждении соответствующих нормативных документов. Зачастую решения и методы, реализованные на местном уровне, намного опережают соответствующую политику на уровне Российской Федерации. Например, пока на федеральном уровне только обсуждают необходимость более жесткой регламентации работы управляющих компаний, в городе Шадринск Курганской области ее уже решили с помощью общественности.
Опыт по развитию и поддержке гражданской активности, накопленный на сегодняшний день муниципальными образованиями чрезвычайно важен для понимания реальной ситуации на местном уровне. Однако еще большее значение он приобретает как своеобразная "копилка опыта", из которой российские муниципалитеты могут черпать новые идеи для собственного использования. Именно поэтому ВСМС продолжит работу по выявлению и распространению лучших практик поддержки гражданской активности в муниципалитетах. С наиболее интересными примерами любой желающий может ознакомиться на сайте организации: www.vsmsinfo.ru.
Светлана Разворотнева, руководитель ЦИК Всероссийского Совета местного самоуправления, член Общественной палаты РФ
