08.07.2011
ВСМС. Георгий Леонтьев: организация развития территории - приоритетный вопрос местного значения
В июне 2011г. Комитет по вопросам местного самоуправления по поручению Государственной Думы запросил Правительство РФ о намерениях последнего внести изменения в действующее законодательство с тем, чтобы создать наконец-то механизмы регулирования процесса организации комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Вопрос этот имеет свою историю.
Так, еще в 90-е гг. по действовавшему в то время Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация развития территории находилась в числе вопросов местного значения, которые обязаны были решать органы местного самоуправления. И, по нашему мнению, это было правильно. Именно органы местного самоуправления исторически являются центрами организации социально-экономического развития своих территорий, фактически осуществляя функции самоорганизации общества и хозяйствующих субъектов на отдельной территории. Необходимо было лишь создать законодательные механизмы для такой самоорганизации и самоуправления развитием, привлечения социально-активного населения к решению насущных проблем своей территории. Предложения по этим вопросам неоднократно направлялись в Минрегион России, но поддержки не нашли.
С принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ организация социально-экономического развития из вопросов местного значения исключена вообще. По мнению Минрегиона России выделять этот вопрос как отдельный нецелесообразно. Кроме того органы государственной власти субъектов РФ содействуют комплексному социально-экономическому развитию муниципальных образований в рамках полномочий по организации инвестиционных проектов.
Такое изменение в законе привело к возникновению разрыва, и именно на муниципальном уровне, где развитие непосредственно осуществляется. Кроме того до настоящего времени не существует налаженных механизмов взаимодействия по поводу развития между органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами и населением. Но практически ведь именно на муниципальном уровне осуществляется развитие, в т.ч. инновационное: создаются производства, формируется инфраструктура, живут и работают люди. А значение и возможности данного института власти, который одновременно является и институтом гражданского общества, до настоящего времени неоправданно недооценивается. И именно это тормозит процессы преобразований.
Думаю, что причиной такого положения дел стало то, что еще на стадии принятия 131-ФЗ, к сожалению, была допущена ошибка: органы местного самоуправления были наделены полномочиями, и принципы территориального устройства определены без учета возможностей их развития. Авторы закона не учли того обстоятельства, что коль скоро местное самоуправление - и институт властных полномочий и хозяйствующий субъект, то необходимо на законодательном уровне предусмотреть механизмы управления происходящими процессами. Следствием именно этой ошибки стала потеря системности в управлении и последующее принятие свыше 50 законов об изменении и дополнении 131-ФЗ. В результате конкретные жизненно важные проблемы людей не решаются ни местным самоуправлением, ни государственной властью. В том числе и вопросы организации развития территорий, без чего говорить о модернизации экономики крайне затруднительно.
Мы неоднократно предлагали разработать законодательные механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению развития муниципальных образований, созданию новых производств, привлечению инвестиций; а также между муниципальными органам власти и хозяйствующими субъектами, действующими на территории и заинтересованными в развитии территории. Кратко существо этих предложений в следующем.
Организационным механизмом обеспечения развития предлагается рассматривать программы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Программы должны носить обязательный характер для каждого муниципального образования, а их утверждение предшествовать утверждению местного бюджета на соответствующий год. Совокупность программ развития муниципальных образований в составе субъекта РФ должна стать основой для программы развития субъекта. При таком построении программ решаются две задачи: стратегического планирования развития территории и отрасли (производства) с одной стороны, и создания механизма объединения ресурсов, согласования интересов участников процесса развития и обеспечения этого процесса с другой стороны. Помимо решения собственно задачи обеспечения развития реализация данного предложения позволит жителям знать перспективу своего населенного пункта и самостоятельно выстраивать свою позицию в этих отношениях.
Составной частью программ развития предлагается сделать бизнес-планы по развитию новых производств и привлечению инвестиций. Рассмотреть возможность предоставления гарантий со стороны органов государственной власти соответствующего уровня и органов местного самоуправления, участвующих в организации бизнес проекта.
Рассмотреть возможность использования существующих территорий с высоким потенциалом наукоемких технологий (закрытые административно-территориальные образования, наукограды) в качестве территориально-отраслевых инновационных центров для исполнения соответствующего государственного заказа.
Выполнять функции дирекции программы развития муниципального образования и выступать ответственным исполнителем государственного заказа, выдаваемого территории - инновационному центру, может территориальная компания развития.
В целях организации взаимодействия органов власти всех уровней по обеспечению внедрения инновационных технологий в энергетическом секторе экономики, теплоснабжении и транспорте энергетических ресурсов, а также повышении энергоэффективности рассматривать программы развития энергетической инфраструктуры муниципальных образований в составе программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, синхронизированных с региональными программами развития.
Предусмотреть механизмы частичного или полного финансирования за счет федерального и региональных бюджетов проектов модернизации энергетической инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, предусмотренных программами комплексного социально-экономического развития муниципальных образований.
Установить определенный минимальный уровень финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований в социальной сфере, предусмотрев, как этого требуют Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" № 83-ФЗ и Бюджетный кодекс РФ, единые требования к объему, условиям и качеству предоставления бюджетных услуг при выполнении государственного (муниципального) задания, в первую очередь в части реализации государственными (муниципальными) учреждениями конституционных гарантий. Закрепить за субъектами РФ и муниципальными образованиями на долгосрочной основе доходные источники для покрытия расходных обязательств в социальной сфере; перевести имущественные налоги, налоги с предприятий малого бизнеса в разряд местных. Этими мерами будут созданы условия для мотивации к развитию, отсутствие которой сегодня тормозит модернизацию.
Для реализации наших предложений мы считаем необходимым принять федеральные законы "О муниципальных программах комплексного социально-экономического развития"; "О внесении изменений и дополнений в Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации" в части налогообложения предприятий малого и среднего бизнеса; федеральный закон, регламентирующий поддержку и развитие территорий с высоким потенциалом наукоемких технологий, занятых в исполнении государственного заказа, "О минимальных государственных социальных стандартах"; "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" в части определения минимального уровня финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований в социальной сфере. Разработать и принять Федеральный закон "О муниципальной энергетике". Ускорить принятие Федеральной целевой программы "Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010 - 2020 годы".
Эта система мер была обсуждена и поддержана специалистами-практиками муниципального управления при образовании Всероссийского совета местного самоуправления. Кроме того, отдельные ее элементы в свое время были опробованы на практике и подтвердили эффективность системы, позволяющей утвердить, что при создании перечисленных условий местное самоуправление будет в полной мере способно выполнять функцию самоорганизации и самореализации людей, стать исключительным ресурсом государства для целей социально-экономического развития, модернизации экономики и общества.
В преддверии начала работы IV Съезда Всероссийского Совета местного самоуправления планируется проведение секции "Эффективность муниципального управления", где планируется рассмотрение вопросов возможностей муниципалитетов реально влиять на развитие своих территорий и качество жизни граждан, а также необходимых изменений для повышения эффективности муниципального управления. Как руководитель секции приглашаю всех инициативных и компетентных людей для участия в дискуссии. Надеюсь, что она получится заинтересованной, открытой и неформальной, а все содержательные идеи будут учтены.
