И Н Ф О Р М А Ц И О Н Н О Е С О О Б Щ Е Н И Е
18 мая 2012 года в городе Томске состоялось XXIX Общее собрание Ассоциации сибирских и дальневосточных городов и конференция руководителей муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока «Современная ситуация в местном самоуправлении России и задачи АСДГ». В их работе приняли участие руководители 55 муниципальных образований Урала, Сибири и Дальнего Востока. Также в работе приняли участие представители Министерства регионального развития Российской Федерации, Общероссийского конгресса муниципальных образований, Межрегиональной Ассоциации «Сибирское соглашение», руководители исполнительных органов Союза российских городов и Ассоциации «Города Урала».
С приветственным словом к участникам Общего собрания АСДГ обратилась заместитель полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе Любовь Бурда. «Думаю ни для кого не секрет, что азиатская часть России имеет уникальное стратегическое значение для нашей страны: в первую очередь – для будущего Российской Федерации. Именно здесь, на территории Сибири и Дальнего Востока реализуется ряд крупнейших инвестиционных проектов, которые будут иметь большие перспективы, – заявила Л.Бурда. – Важно отметить, что на территории Сибирского федерального округа сегодня расположено около 4000 муниципальных образований, эти муниципалитеты различны по уровню социально-экономического развития, бюджетной обеспеченности, дотационности, плотности населения и многим другим показателям. И именно от эффективности деятельности органов местного самоуправления зависит общественное и политическое благополучие в нашем государстве. Сегодня важно констатировать тот факт, что местное самоуправление укрепляется и набирает силу, но при этом сохраняются различные нерешенные проблемы. Поэтому очень важно, что в стране существуют такие организации как Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, куда можно обратиться за поддержкой и знать, что тебе окажут квалифицированную методическую и информационную помощь».
Обращаясь к собравшимся, губернатор Томской области Сергей Жвачкин отметил важность для региональной власти эффективной работы органов местного самоуправления. По словам губернатора, особенностью сибирского и дальневосточного округов является тот факт, что большинство населения территорий проживают в региональных центрах и именно по качеству жизни людей в столицах субъектов федерации складывается впечатление о регионе в целом.
С докладом «О современной ситуации в местном самоуправлении России и задачах АСДГ» выступил президент Ассоциации, мэр Новосибирска Владимир Городецкий. «В системе государственной власти происходят серьезные изменения, от которых мы не должны оставаться в стороне. Президентом заявлена перспектива передачи больших полномочий на уровень местной власти. Мы должны обсудить, каким будет объем этих полномочий, какой будет экономическая и финансовая база по их реализации». Мэр Новосибирска отметил позитивные изменения, которые происходили в последнее время в части финансовых возможностей муниципалитетов. «Мы с вами сегодня не имеем проблем с выплатой заработной платы, оплатой коммунальных платежей и т.д. За счет реализации приоритетных национальных проектов решены многие вопросы в образовании, здравоохранении, дорожном хозяйстве, сносе аварийного жилья». Одной из актуальных проблем, которые мешают развитию муниципалитетов, В.Городецкий назвал нестабильность муниципальной законодательной базы: постоянно вносятся изменения в № 131-ФЗ, Бюджетный, Налоговый, Строительный, Жилищный кодексы. Причем эти изменения не всегда согласуются между собой, а муниципалитетам приходится в этих условиях жить и работать. Общее количество вопросов, которые курирует местное самоуправление, с 2003 года выросло более чем в 2 раза, а единого подхода к составу государственных полномочий, передаваемых на местный уровень, до сих пор не выработано. Главной же проблемой местного самоуправления до сих пор остается недостаточное финансовое обеспечение, в основном это касается малонаселенных городов и сельской местности. Дефицит муниципального бюджета закрывается дотациями из бюджетов высшего уровня, при этом стимулов для развития собственной налогооблагаемой базы у муниципалитетов нет, поскольку большая часть налогов уходит в федеральный бюджет. Другая проблема, которую отметил президент АСДГ, чрезмерный контроль за деятельностью муниципалитетов со стороны прокуратуры и других контролирующих органов. «В период предвыборной компании Владимир Путин высказал концептуально новый подход к развитию местного самоуправления: в том числе, преодоление финансовой зависимости муниципалитетов от «подачек сверху». В.Городецкий предложил направить в федеральные органы еще ряд инициатив. Среди них: передача на уровень муниципалитета всех налогов от местного бизнеса, сокращение необоснованного количества проверок деятельности муниципалитетов. Существенным источником для пополнения местных бюджетов должен стать налог на недвижимость.
Генеральный директор исполнительной дирекции АСДГ Михаил Зайцев представил отчет о деятельности АСДГ за 2011 год и направления деятельности Ассоциации в 2012 году. Отличительной новацией 2011 года стало совместное проведение мероприятий АСДГ с крупными межрегиональными форумами и выставками (Красноярский городской форум, Байкальский экономический форум, Международная туристская выставка в Улан-Удэ). Важнейшим этапом работы АСДГ за минувший год стало продолжение активного сотрудничества с органами федеральной власти (Государственной Думой Федерального Собрания Российской федерации, рядом федеральных министерств и ведомств). Также, 2011 год стал началом сотрудничества АСДГ с некоторыми инновационными компаниями (ОАО «Ростелеком», Ассоциация «ГЛОНАСС/ГНСС-Форум», «Microsoft Россия») и международными общественными организациями. Совместно с другими межмуниципальными организациями (Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация «Города Урала», Союз городов Центра и Северо-Запада России) АСДГ в 2011 году провела 2 крупных исследования: мониторинг социально-экономической ситуации в муниципалитетах в условиях выхода из кризиса и анализ формирования и исполнения муниципальных бюджетов в 2010-2011 гг. Обозначая приоритеты на 2012-2013 гг., выделено 4 перспективных направления: оказание муниципальным образованиям Сибири и Дальнего Востока помощи в повышении эффективности деятельности муниципальных учреждений и их реформирования в рамках реализации № 83-ФЗ, оказание содействия муниципальным образованиям по переходу к оказанию муниципальных услуг в электронной форме, повышение эффективности взаимодействия с органами государственной власти и гражданского общества и мониторинг реализации федерального законодательства в области местного самоуправления (совместно с партнерскими союзами и ассоциациями межмуниципального сотрудничества).
Председатель контрольно-ревизионной комиссии АСДГ, глава города Дудинка Алексей Дьяченко, представляя результаты проверки финансовой деятельности Ассоциации, отметил финансовую стабильность, но в то же время порекомендовал продолжить работу по оптимизации расходов.
На XXIX Общем собрании Ассоциации приняты решения об изменениях в составе руководящих органов АСДГ. В состав Совета Ассоциации введен председатель Кемеровского городского Совета народных депутатов Григорий Вержицкий. В состав Ассоциации принят город Нерюнгри и выбыли Нижневартовск и Ноябрьск.
Елизавета Горяченко, руководитель социологической лаборатории АСДГ, представила результаты экспертного опроса среди руководителей муниципальных образований, проведенного в апреле-мае 2012 года. В опросе приняли участие 78 руководителей муниципальных образований из 39 субъектов Федерации. Более 80% опрошенных оценили современную ситуацию в стране и местном самоуправлении как нормальную, что говорит о снижении уровня неопределенности в оценках социально-экономического состояния, в сравнении с 2010-2011 гг. Только около 20% участников опроса допускают возникновение второй, более слабой волны экономического кризиса. Довольно сдержанно оценивается и возможность возрастания протестного настроения среди населения. Если 2011 году эту тенденцию ожидал каждый 4-й ответивший, то в 2012 г. – только каждый 7-й. В качестве основных причин появления протестных настроений руководители городов видят плохую информированность населения и отсутствие у людей эффективных способов выражения своих взглядов. При этом ресурс доверия к органам местного самоуправления довольно высок – 45% участников опроса отметили его повышение, по мнению 40% доверие осталось на том же уровне. Перспективы развития муниципальных образований оцениваются неоднозначно. Источниками улучшения социально-экономического состояния городов и поселений, по мнению 83% опрошенных, должны стать собственные ресурсы муниципалитетов, 38% намерены использовать внебюджетные средства. Еще одним серьезным источником реальной помощи руководители муниципальных образований назвали инициативы Президента России. «Как показал опрос, прежде всего, удалось преодолеть пессимизм, который преобладал в оценках перспектив развития муниципальных образований, сегодня он существенно снизился: 58% опрошенных считают 2012 год успешным», – резюмировала свое выступление руководитель социологической лаборатории АСДГ, Елизавета Горяченко.
Экспертом АСДГ, доцентом кафедры финансов Новокузнецкого филиала-института Кемеровского государственного университета Галиной Держируковой был представлен «Анализ формирования и исполнения бюджетов муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока в 2011-2012 гг.». Все чаще встречается ситуация, когда муниципальные образования тратят бюджетные средства на исполнение госполномочий – это существенно сужает возможности для развития муниципалитетов. «Многие субъекты Российской Федерации используют в межбюджетных отношениях механизм дополнительных налоговых отчислений в местные бюджеты, уменьшая тем самым объемы дотаций, сокращая встречные финансовые потоки и стимулируя муниципальные образования к наращиванию своего налогового потенциала», – сообщила Г.Держирукова.
В рамках конференции «Современная ситуация в местном самоуправлении России и задачи АСДГ» председатель Законодательной Думы Томской области Оксана Козловская отметила, что для развития сибирских и дальневосточных муниципалитетов крайне важно участие в государственных программах и крупных инвестпроектах. Особое внимание она уделила созданию в России Ассоциации инновационных регионов. Ассоциация будет привлекаться к экспертизе нормативно-правовых актов в области инноваций, которые принимаются на территории нашей страны. Кроме того, спикер томского парламента внесла предложение заключить соглашение между двумя некоммерческими организациями: Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов и Ассоциацией инновационных регионов России. «В рамках такого соглашения возможно эффективное и плодотворное сотрудничество в части инновационного развития муниципальных образований», – заявила О.Козловская.
Свою точку зрения на ситуацию в межбюджетных отношениях на уровне муниципальной власти представил в своем докладе депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, член Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Виктор Шрейдер. По словам парламентария, в последние годы значительно увеличилось количество полномочий, которые были делегированы для осуществления субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям с предоставлением из бюджетов вышестоящего уровня субвенций на их реализацию. Ситуацию усугубляет то, что ряд делегированных субъектам федеральных полномочий могут передаваться ими далее на местный уровень, что крайне усложняет и запутывает распределение и реализацию соответствующий функций. Что касается органов местного самоуправления, то количество переданных им федеральных полномочий незначительно, зато велик объем передаваемых им региональных полномочий. «Реализация делегированных полномочий на основе субвенций не способствует укреплению налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не стимулирует нижестоящие органы публичной власти к эффективному исполнению переданных (не собственных) полномочий, возложенных на них без их согласия и зачастую без достаточного финансового и материального обеспечения. В данном случае разграничение полномочий в федеративной системе подменяется административным делегированием таких полномочий «сверху вниз». В результате, федеративные отношения, а также муниципальные правоотношения, основанные на конституционной самостоятельности местного самоуправления, заменяются административными отношениями по выполнению делегированных полномочий вышестоящих органов власти. Говоря о путях выхода из сложившейся ситуации, депутат В.Шрейдер предложил:
- обеспечить соответствие между положениями № 184-ФЗ, № 131-ФЗ и отраслевого законодательства в части определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- исключить закрепление одинаковых или сходных полномочий за разными уровнями власти одновременно, для чего провести инвентаризацию таких полномочий;
- рассмотреть вопрос об исключении из компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований не свойственных им функций;
- провести инвентаризацию полномочий, осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, обеспечить передачу в собственную компетенцию субъектов Российской Федерации ряда таких полномочий, являющихся региональными по своим свойствам;
- законодательно ограничить количество полномочий, передаваемых для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в порядке наделения их государственными полномочиями, отдав предпочтение закреплению соответствующих полномочий в качестве собственных в случае необходимости их осуществления на региональном или местном уровне;
- рассмотреть возможность внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, устанавливающих минимальный уровень финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, для чего разработать методику оценки средней финансовой потребности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на выполнение соответствующих расходных обязательств;
- разработать комплекс мер по совершенствованию бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации в целях стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к наращиванию собственного экономического потенциала.
В 2012 году федеральный бюджет зарезервировал 9 млрд руб. на строительство детских садов – об этом на конференции рассказала Елена Кодина, директор департамента развития регионов и муниципальных образований Министерства регионального развития Российской Федерации. По ее словам, в Министерстве финансов России сейчас прорабатывается методика распределения этих средств по регионам. Говоря о законопроектах, которые планируется принять в 2012 году, Е.Кодина отметила, что два уже находятся на рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации. В одном из них прописано, что органы местного самоуправления не отвечают по финансовым обязательствам, возникшим вследствие решений, принятых другими уровнями власти Российской Федерации. Этот же законопроект расширяет перечень имущества, которое может находиться в собственности городских округов. Другой законопроект гласит, что муниципальные органы должны в трехмесячный срок привести свои нормативно-правовые акты в соответствие с федеральным законодательством. В России сегодня 23139 муниципалитетов. «Идет определенная тенденция к сокращению: с 2005 года мы потеряли около 1500 муниципалитетов. Параллельно с этим мы видим, что часть поселений, имеющих статус городских, сменили его на статус «сельские поселения». Этому есть понятные объяснения, но мы в свою очередь пришли к необходимости четче прописать в федеральном законодательстве понятия «городские» и «сельские поселения». Е.Кодина назвала еще несколько цифр: в представительных органах муниципалитетов работает 236 тысяч депутатов. «Скорее всего, муниципалитетам будет предоставлена возможность вводить дополнительных выборных лиц», – прокомментировала Е.Кодина. Стоит отметить, что федеральные власти заявляют об усилении роли глав муниципальных образований. Один из постулатов, который озвучила Е.Кодина – обязательное избрание всех глав муниципалитетов.
В ходе дискуссии о проблематике межбюджетных отношений слово взял председатель Омского городского Совета депутатов Вячеслав Двораковский. Он заявил: «мы, Омский городской Совет, предлагаем двигаться дальше. И, считаем необходимым принять ряд мер, которые, на наш взгляд, позволят обеспечить пополнение муниципальных бюджетов и простимулировать развитие экономики российских городов. Наши предложения, разработанные совместно с Администрацией города Омска, основаны на пересмотре распределения налоговых поступлений. В настоящий момент пропорция в распределении средств федерального, регионального и муниципального бюджетов составляет 65:25:10. Для сравнения, в развитых странах это соотношение 40:30:30. Но мы не претендуем на лавры революционеров. Наши инициативы предполагают изменение пропорции в распределении бюджетов на 50:30:20, что позволит в 2 раза увеличить бюджеты органов местного самоуправления». По словам В.Двораковского, в целом уже сформирован пакет из 14 предложений, они направлены в рабочую группу Государственной Думы Российской Федерации по совершенствованию межбюджетных отношений. Кроме того, Омский городской Совет поддержал законодательную инициативу Думы города Читы о зачислении доходов, поступающих в виде штрафов за нарушение Правил благоустройства, в муниципальные бюджеты, а не региональные, как происходит сейчас. Такого рода перераспределение будет полностью соответствовать последним изменениям в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым благоустройство территории отнесено к вопросам местного значения городов и поселений. В целом, по словам В.Двораковского, доля городского бюджета в консолидированном бюджете региона должна составлять около 40-45%, но никак не 20%, как сейчас.
С докладом «Опыт и задачи повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления со структурами гражданского общества и населением» выступил вице-президент АСДГ, мэр города Томска Николай Николайчук. «Гражданское общество нельзя сформировать указом сверху, его можно только вырастить снизу», - с такого посыла начал свой доклад вице-президент. «Кроме капремонта и строительства для любого муниципалитета главным остаётся взаимодействие с населением. В молодежном, университетском Томске, где активность особенно высока, власть давно сделала ставку на работу с общественностью: 47-ми организациям город безвозмездно передал помещения, 5 лет работает ресурсный центр для некоммерческих организаций и 3 года – для молодёжи. 15 лет со дня своего основания отметила в нынешнем году Томская городская палата общественности, где представлены 75 общественных объединений. Действуют координационный совет женщин, Совет старейшин, 18 ТОСов и 1245 общественных некоммерческих организаций, которые представляют всю палитру гражданского общества в Томске», - подчеркнул Н.Николайчук. «За 10 лет на их финансирование мы потратили около 20 миллионов рублей, - сказал мэр Томска. – Но, поверьте, отдача несопоставима с денежными затратами».
Научный советник Президента Фонда «Институт экономики города» Татьяна Полиди в докладе «Инвестиционная привлекательность российских городов: административные барьеры в жилищном строительстве», рассказала о результатах проведенного Фондом мониторинга административных барьеров в жилищном строительстве в городах России. «Административные барьеры представляют сегодня один из главных факторов, ограничивающих инвестиционную привлекательность территорий российских городов», – заявила Т.Полиди. Согласно результатам проведенного исследования, уровень барьеров оценивался по трем показателям: количество, срок и стоимость процедур. По словам докладчика, «нельзя рассматривать административные барьеры как абсолютное зло в жилищном строительстве. Так или иначе они должны присутствовать, поскольку вопросы жилищного строительства тесно связаны с вопросами оборота земель, безопасности и т.д. Но в то же время, важно сказать об их избыточности: согласно исследованию, проведенному Всемирным банком, среди 183 стран Российская Федерация находится на 178 месте. Дальнейший анализ показывает, что среди обнаруженных исследователями административных процедур, действительно, много избыточных и дублирующих процедур».
Дмитрий Поминов, генеральный директор ООО «Императив Центр», выступая на мероприятии, уделил особое внимание городам, как центрам реализации инвестиционных проектов. Он подчеркнул, что сегодня основной проблемой в сфере региональной инвестиционной и корпоративной политики, является разность интересов, собственные непересекающиеся проекты, мешающие развитию как отдельного региона, так и развитию макрорегиона в целом. По его словам, решением в данной ситуации может стать создание новых субъектов инвестирования – межрегиональные проекты. Города должны быть включены в разработку и реализацию крупных межрегиональных проектов. Вопросы формирования проектов или включения городов в такие проекты, должны решаться на эспертно-инвестиционных площадках с участием заинтересованных сторон (АСДГ, «Сибирское Соглашение», крупные финансово-промышленные группы, государственные корпорации). Таким образом, города получат возможность, в том числе, специализироваться на обслуживании крупных корпоративных стратегий, получая инвестиции на эти цели.
По результатам работы конференции участники сформировали ряд предложений для органов федеральной, региональной власти, органов местного самоуправления. Так, вице-президент АСДГ Роальд Бабун внес несколько блоков предложений. «Очевидно, что в течение последних лет муниципальное самоуправление не находится в приоритетах государственной власти, - отметил Р.Бабун. – Понять это можно – государству приходится решать массу сложнейших проблем. Однако муниципальное самоуправление недооценивается как ресурс для развития страны». Вице-президент АСДГ разделил свои предложения на 3 группы: политические, по разграничению полномочий и экономические. В числе предложений, касающихся политической компетенции, названы следующие: разработать целостную системную концепцию развития местного самоуправления, исключить из федерального закона № 131-ФЗ модель избрания главы муниципального образования из числа депутатов и запретить применение на муниципальных выборах исключительно пропорциональной системы. Полномочия местного самоуправления предлагается разделить на 4 группы. Первая - «чистые» полномочия муниципалитетов, где не требуется контроля со стороны государства, вторая - государственные вопросы, которые выгоднее решать на муниципальном уровне, третья – полномочия, передаваемые государством с согласия муниципалитетов, и четвертая – добровольно принимаемые полномочия, реализуемые за счет собственных средств. Ряд предложений касался изменения экономической основы местного самоуправления. В частности, при финансировании дотационных муниципальных образований предложено использовать источники из тех нормативов налоговых отчислений, которые собираются на территории этого муниципалитета. Кроме того, члены Ассоциации намерены выйти с инициативой передать муниципальным образованиям налог на имущество организаций, а затем формировать налог на недвижимость.
По итогам работы Конференции выработана резолюция, которая будет направлена в профильные комитеты Федерального Собрания Российской Федерации, Министерства и ведомства Правительства Российской Федерации, полномочным представителям Президента Российской Федерации в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах.
Пресс-служба АСДГ
